专项债研报

内蒙古自治区专项债发行分析报告

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解 读 要 点

1

内蒙古自治区省情概况

2

内蒙古自治区债务概述

3

内蒙古自治区2022年专项债券发行报告

4

内蒙古自治区专项债券发行经典案例

5

政策梳理与趋势预判

摘要

政府专项债已逐渐成为拉动地方投资的主要力量，对推动国民经济的稳定增长发挥着重要作用。随着2022年内蒙古自治区政府专项债券发行结束，本文基于现有数据，通过回顾2015 – 2022年近8年的债务限额情况，统计内蒙古自治区2022年全年批次专项债券发行数据，从多维度分析内蒙古自治区本级及市区县旗的发债情况，同时，对专项债券政策进行梳理，对专项债的"谋划包装"工作提出建言。

关键词：

内蒙古自治区；国民经济；社会发展；债务限额；专项债券。

引言

2022年专项债券资金投向以九大投向领域为主。

之后，相关会议及文件明确在前期确定的交通基础设施、能源、农田水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域基础上，适当扩大了专项债券投向支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。

同时，为更多吸引社会资金投入，更好发挥专项债券资金促进投资的作用，进一步扩大专项债券作为项目资本金的领域，将专项债券可用作项目资本金范围进一步扩大为13个领域项目，明确增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项（加上之前支持的铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供（排）水等10项）形成专项债用作资本金的13个领域。

一、内蒙古自治区省情概况

（一）内蒙古自治区概况

（根据内蒙古自治区政府网公示信息进行整理）

内蒙古自治区（以下简称“内蒙古”）地处中国华北区域、属华北五省之一，辖区面积118.3万平方千米，位居全国第三。

内蒙古自治区由12个地级行政单位（含9个地级市、3个盟）组成，共有23个市辖区、11个县级市、17个县、49个旗、3个自治旗（总计103个县级行政单位）。

据统计，自治区总人口约2400万人，2022年共创造GDP约2.3159万亿元、GDP同比增速4.3%，排名位居全国第9。

（二）内蒙古自治区国民经济和社会发展概要

1、产业概略

内蒙古自治区是我国资源大省，依托丰富的自然资源禀赋及国家产业政策定位等因素，自治区当前形成以能源、冶金建材、化工、装备制造、农畜产品加工和高新技术等产业为支撑的工业体系；其中，能源产业是全区经济发展的优势和支柱产业之一，并逐步形成了以煤炭、电力为主体和可再生能源快速发展的能源产业体系。

近年来，内蒙古自治区严控高耗能产业的发展，持续推进产业转型升级，技术密集型产业和附加值高的新产品快速增长。自治区战略性新兴产业增加值较上年较快，其中，计算机、通信和其他电子设备制造业增加值较为明显。

2、三产概况：

（数据源自央广网内蒙古频道）

（1）第一产业：

增加值为2654亿元，同比增长4.3%，高于全国0.2个百分点，第一产业增加值占自治区GDP总值11.46%。

（2）第二产业：

增加值为11242亿元，同比增长6.5%，高于全国2.7个百分点，第二产业增加值占自治区GDP总值48.54%。

（3）第三产业，，

增加值为9263亿元，同比增长2.2%，高于全国0.1个百分点，第三产业增加值占自治区GDP总值40.00%。

（4）占比分析

上图可以看出：

①2022年内蒙古自治区三产占比依然是以第二产业为主，第二产业增加值约占三产增加总值的48.54%，说明当前内蒙古自治区拉动经济的主要动力是第二产业；

②第三产业次之、第三产业增加值约占三产增加总值的40%；

③第一产业最少，第一产业增加值约占三产增加总值的11.46%。

二、内蒙古自治区债务概述

（一）内蒙古自治区历年政府债务限额

上表（图）可以看出：

①内蒙古自治区在2015 -2017年这三年期间，专项债限额未增加；自2018年开始，专项债限额总体呈增加趋势；至2021年起，连续两年呈减少趋势。

②内蒙古自治区从2018年开始大规模发行专项债，2018 - 2020年新增专项债限额分别为149亿元、279亿元、740亿元，专项债限额得到较大规模的增长；2021 - 2022年，内蒙古自治区新增专项债券限额分别为218亿元、111.1亿元，与往年数据相比，连续两年呈下降趋势。

③内蒙古自治区多年数据变化幅度较大，仅从数据难以做出准确推断，但依照经济态势和市场需求可以预测，2023年新增专项债限额可能在100 – 250亿元之间，地方对新增专项债的额度需求高于2022年的新增总额。

（二）2022年全国各地政府债务余额与负债率

上表可以看出：

①全国31个省市自治区中，政府负债率较低的地区有6个，分别是广东省、江苏省、河南省、福建省、上海市、山西省，其负债率低于25%；

②全国31个省市自治区中，政府负债率较高的地区有6个，分别是贵州省、天津市、吉林省、甘肃省、海南省、青海省，其负债率高于50%；其中，以青海省负债率最高，达到84.3%；

③全国31个省市自治区中，政府负债率高于25%、低于50%的地区有19个，绝大多数地区的负债率约在30%上下。

④内蒙古自治区2022年GDP约2.3159万亿元，政府债务余额为9339.8亿元，其中，一般债余额为6584.9亿元、专项债余额为2754.9亿元，负债率为40.3%。

（三）内蒙古自治区2022年政府专项债发行规模

根据行业网站公开数据统计：截止2022年12月31日，内蒙古自治区政府共计发行23期政府专项债，发行项目总数为316个项目、发行额约278亿元，相比2021年内蒙古自治区政府的债券发行较多。

三、内蒙古自治区2022年专项债券发行报告

（一）额度分析

上图可以看出（根据行业网站公开数据统计）：

①截止2022年12月31日，内蒙古自治区政府共计发行278亿元政府专项债，其中，自治区本级发行19个专项债券项目、使用73.37亿元专项债资金；

②内蒙古自治区本级发行专项债项目仅占总数的6.01%，债券使用资金约占发行总额的26.40%；

③总体上来看，内蒙古自治区本级共发专项债73.37亿元，内蒙古12个市盟全年均有专项债发行，发行额度排名前五的地区是乌兰察布市、赤峰市、呼伦贝尔市、兴安盟和呼和浩特市。前五地区的发行额度共占自治区全年发行额度的46.61%；乌海市是发行额度最少的市，全年一共发行专项债6.15亿元。

（二）领域分析

上图可以看出（根据行业网站公开数据统计）：

①截止2022年12月31日，内蒙古自治区政府专项债在2022年主要投向了除国家重大战略项目之外的八大领域，其中，投向排名前三的分别是交通基础设施、市政和产业园区基础设施、社会事业等三大领域，前三领域的发行额度共占自治区全年发行额度的82.85%；

②从投向领域看，交通发展、市政基础、产业园建设、社会事业建设为重点发债领域。

（三）数量分析

上图可以看出（根据行业网站公开数据统计）：

①内蒙古自治区2022年各地区发行数量超过30个项目的地区有赤峰市、乌兰察布市、呼伦贝尔市、兴安盟等4个市盟；

②内蒙古自治区2022年各地区发行数量未超过10个项目的地区有阿拉善盟、乌海市、鄂尔多斯市等3个市盟；

③内蒙古自治区从全区项目数量看，存在一定的不均衡性。

（四）资本金投向

上表可以看出：

①全国31个省市自治区中，2022年发行政府专项债较多的地区共有6个，分别是广东省、山东省、浙江省、河北省、四川省、河南省，年发债额超过2000亿元；2022年发行政府专项债较少的地区共有6个，分别是贵州省、内蒙古自治区、黑龙江省、青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区，年发债额低于500亿元；

②全国31个省市自治区中，2022年发行的政府专项债中，使用专项债作资本金较多的地区共有5个，分别是广东省、山东省、江苏省、云南省、广西壮族自治区，使用额度超过200亿元；使用专项债作资本金较少的地区共有6个，分别是湖南省、河南省、辽宁省、内蒙古自治区、黑龙江省、海南省，使用额度低于200亿元；除此外，有5个地区显示未使用专项债作资本金，分别是北京市、上海市、青海省、宁夏回族自治区、西藏自治区，这有可能是因为债券资金投向的领域不是债作资本金的支持领域，也有可能是专项债谋划过程中未考虑到使用专项债作资本金投入；

③全国31个省市自治区中，2022年发行的政府专项债中，使用专项债作资本金占比较高的地区共有7个，分别是广东省、山东省、江苏省、贵州省、云南省、陕西省、广西壮族自治区，占比超过10%；使用专项债作资本金占比较低的地区共有6个，分别是湖南省、河南省、辽宁省、新疆维吾尔自治区、黑龙江省、海南省，占比均低于1%；

④内蒙古自治区2022年发行政府专项债额度为278亿元，使用专项债作资本金的金额为17.33亿元，债作资本金比例为6.23%。

四、内蒙古自治区专项债券发行经典案例

（一）城乡冷链等物流基础设施项目案例

项目名称：内蒙古察哈尔工业园区巴音冷链物流仓储配送中心项目

建设内容：项目占地面积33300平方米（约50亩），建筑面积31240平方米，建设内容包含冷冻库、冷藏库、附属用房及相关配套附属设施。

资金筹措：项目总投资额为13500万元，其中业主自筹资金3500万元，占项目总投资的25.93%；剩余10000.00万元通过发行政府专项债券募集，占项目总投资的74.07%。

收入来源：本项目收入主要来源于运营收入主要为项目完工后冷藏库出租收入、冷冻库出租收入。

项目成本：主要为运营成本等。

融资平衡：项目债券存续期内项目总收入41391.00万元，项目收入扣除经营成本后可用于偿还专项债券和银行贷款本息的专项净收入32032.80万元，期末累计现金结余13021.50万元，预计本项目收入对本金的覆盖倍数为1.68倍。

（二）卫生健康项目案例

项目名称：呼和浩特市第二医院迁建项目

建设内容：建设门急诊医技楼、住院楼、科研办公楼、医护隔离楼、配套用房等，同时配套给排水、暖通、电力、燃气、医疗气体、污水处理等工程设施，绿化面积101600.00㎡、道路及硬化面积30000.00㎡。

资金筹措：项目总投资101650.00万元，本项目计划发行专项债券26000.00万元，占项目总投资的25.6%，其中2020年第三批次专项债券已发行6000.00万元，2022年第一批次专项债券已发行5000万元，本批次拟发行10000万元，剩余5000.00万元根据项目建设情况进行发行；其余74.4%的资金通过本级财政或上级专项资金予以安排进行解决。

收入来源：项目收入来源主要包括门诊收入、住院收入。

项目成本：项目成本主要包括外购动力费、职工薪酬、维护费、其他费用。

融资平衡：项目债券发行期拟为20年。项目本期债务存续期内预期收益111517.00万元，项目本期债务存续期内应付债务资金本息之和32250.00万元，项目收益覆盖倍数3.46。

（三）教育项目案例

项目名称：通辽市科尔沁区第四幼儿园建设项目

建设内容：本项目为通辽市科尔沁区第四幼儿园建设，规划幼儿园办学规模为30个班，每班额定人数30人，容纳幼儿900人，根据《幼儿园建设标准》建设规模确定及幼儿园周边情况和幼儿园学校当前及未来的发展，总建筑面积为11700.00㎡，主要建设内容为拟建一栋幼儿园综合楼、道路、硬化、室外活动场地、绿化及相关附属设施建设。

其中：综合教学楼建筑面积为11700.00㎡，地上二层，框架结构，建筑总高度为9m；道路1026.21㎡；硬化2048.32 ㎡；绿化5367.65㎡；室外活动场地3600.00㎡及相关附属设施建设。

资金筹措：本项目总投资为5000.00万元，资本金1000.00万元，申请上级债券资金4000.00万元。收入来源：项目收入来源主要包括学费和伙食费。

项目成本：项目成本主要包括食材费、外购燃料及动力费。

融资平衡：项目债券发行期拟为20年。项目本期债务存续期内预期收益11927.00万元，项目本期债务存续期内应付债务资金本息之和6928.00万元，项目收益覆盖倍数1.72。

（四）养老项目案例

项目名称：扎赉特旗中心老年养护院建设项目

建设内容：计划建设350张床位养老院1座；项目总占地面为37000.00㎡（约合55.5亩）；总建筑面积为15655.00㎡；建筑密度16.21%；绿地率30.00%；容积率0.42。

资金筹措：项目总投资7800万元，由建设单位筹措2800万元，发专项债券5000万元。

收入来源：项目收入来源主要养老床位收费。

项目成本：项目成本主要包括外购物料耗材费、外购燃料及动力费、工资及福利费、修理费。

融资平衡：项目债券发行期拟为20年。项目本期债务存续期内预期收益13064.90万元，项目本期债务存续期内应付债务资金本息之和9000.00万元，项目收益覆盖倍数1.45。

（五）市政和产业园区基础设施（产业园区基础设施）项目案例

项目名称：石拐区科创大道等管网及基础设施建设项目

建设内容：给水工程、雨水工程、污水工程、中水工程、供热工程、充电桩、智慧灯杆、停车位、道路工程、电力管线工程、交通工程、照明工程和给水泵站一座及上述工程的投资估算、经济效益分析等。

管线建设内容为：宏图大街、科创大道、科源路、科智路、科新路、科创南路6条路的给水工程、雨水工程、污水工程、中水工程、供热工程、充电桩、智慧灯杆、停车位、电力管线工程、照明工程。

道路建设内容为：新建给水管网12km、雨水管网15km、污水管网11km、中水管网11km、供热管网7km以及充电桩、智慧灯杆、停车位、电力管线工程、交通工程、照明工程等附属设施;新建科创大道长度1.365公里。

资金筹措：项目总投资21138.69万元，其中项目资本金9138.69万元，拟申请专项债券资金12000万元。其中，本期发行7900万元，后续发行4100万元。

收入来源：项目收入来源主要包括管道租赁收入、路灯杆收入、停车费收入、充电桩收入。

项目成本：项目成本主要包括人员费用、修理费。

融资平衡：项目债券发行期拟为20年。项目本期债务存续期内预期收益29392.88万元，项目本期债务存续期内应付债务资金本息之和21600.00万元，项目收益覆盖倍数1.36。

五、政策梳理与谋划思考

（一）历年专项债发行政策梳理

发布时间

政策文件名称

内容摘要

2016/11/09

《地方政府专项债务预算管理办法》财预〔2016〕155号

文件对专项债务限额及余额、预算编制和批复、预算执行和决算以及非债券形式专项债券纳入预算管理明确了相关规定，确立了专项债预算管理办法。

2017/05/16

《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》财预〔2017〕62号

试行办法对土地储备专项债券的举借、使用及偿还作出了具体的规定，规范、促进土地储备专项债券的发行。

2017/06/02

《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》财预〔2017〕89号

通知着眼于打造“市政项目收益债”，从专项债债券规模、实施方案、部门责任、资产管理、工作安排等方面提供了试点发展收益和融资平衡专项债工作办法和要求。

2017/07/12

《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》财预〔2017〕97号

试行办法对收费公路专项债券的举借、使用及偿还作出了具体的规定，规范、促进土地储备专项债券的发行。

2018/04/02

《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》财预〔2018〕28号

完善了地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应制度，对棚户区改造专项债券的举借、使用及偿还作出了规定。

2018/08/14

《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》财库〔2018〕72号

该意见就专项债发行工作提出了以下几点要求：加快专项债发行进度、提升专项债发行市场化水平、优化债券发行程序、简化债券信息披露流程、加快专项债资金拨付使用，加强债券信息报送。

2019/06/10

《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（国务院发文）

通知主要内容包括：支持做好专项债券融资工作；进一步完善专项债券管理及配套措施；依法合规推动重大项目融资以及加强组织保障。

2020/07/27

《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》财预〔2020〕94 号

通知对专项债的发行节奏、期限、资金投向、用途做出更具体的要求，同时提出严格新增专项债券使用负面清单，加大专项债信息公开力度以及健全通报监督机制等，规范专项债发行工作。

2020/11/04

《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》财库〔2020〕36号

该意见从完善地方债发行机制、科学设计地方债发行计划、优化地方债期限结构、合理控制筹资成本，以及加强地方债发行项目评估、完善信息披露和信用评级等角度，进一步完善地方债发行机制，保障地方债发行工作长期可持续开展。

2021/02/07

《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》财预〔2021〕10号

通过完善信息化手段，对专项债项目的准备情况、建设情况、运营情况以及专项收入实行穿透式监测，同时明确相关部门责任，实现对专项债项目全周期、常态化风险监控，防范法定债券风险。

2021/09/08

关于印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知财预〔2021〕110号

指引对涉及到专项债用途调整的，对调整条件、原则、程序、执行管理、信息公开、监督管理等方面做出了规定，进一步完善了专项债发行管理机制。

2021/11/26

关于印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》的通知 财预〔2021〕61号

该办法从事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评级管理等方面对专项债资金使用效益进行绩效资金管理，同时防范政府债务风险。

（二）2022 年专项债重要会议与政策概览

1、2022年3月5日，国务院财政改革与发展工作介绍时，在《政府工作报告》中提到：

……坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续经费，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。

2、2022年3月5日，国家发改委在《关于 2021年国民经济和社会发展与2022 年国民经济和社会发展计划草案的报告》中提到：

……积极扩大有效投资，适度超前开展重大基础设施建设，持续推进防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制隐性债务增量。

3、2022年3月5日，财政部在《关于 2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》中提到：

2022 年安排新增地方政府专项债券额度 3.65 万亿元，经报全国人大常委会备案，已提前下达新增专项债券额度1.46万亿元。坚持“资金跟着项目走”，优化专项债券投向领场，严格资金使用监管，扩大有效投资。坚决遏制新增地方政府隐性债务，强化预算约束和政府投资项目管理，支持地方有序化解存量隐性债务。

4、2022年3月29日，国务院常务会议提出：

抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。……合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通，能源、生态环保，保障性安居工程等领域项目基础上支持有一定收益的公共服务等项目。坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量。

5、2022年5月23日，国务院常务会议提出：

今年专项债8月底前基本使用到位，支持范围扩大到新型基础设施等。

6、2022年5月25日，国务院在《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》中指出：

盘活存量资产要尽快形最有效投资，引导做好回收资金使用……加快项目前期工作，加强地方政府专项债券等配套资金支持，促进项目落地实施、形成实物工作量。

7、2022年7月28日，中共中央政治局会议确定：

……用好地方政府专项债券资金，支持地方政府用足用好专项债务限额。

8、2022年8月24日，国务院常务会议确定：

依法用好 5000 多亿元专项债地方结存限额，10 月底前发行完毕。

9、2022年9月7日，国务院常务会议确定：

依法盘活地方2019 年以来结存的 5000 多亿元专项债限额，优先支持在建项目。

（三）趋势研判

基于专项债作为拉动地方投资的主要力量，在当前政策明确、态势向好的大前提下，关于专项债发行的“谋划包装”提出以下研判：

1、专项债将持续助力我国基础设施建设

专项债具有成本低，期限长，发行灵活等特点，未来将持续助力我国基础设施建设，为我国经济稳定运行提供资金支持。

2、项目质量是核心，提高专项债资金使用效率是关键

项目质量是核心，专项债作为国家宏观调控和投资指引的重要工具之一，把握好地方政府专项债券数量与质量的平衡是落实专项债券“资金跟着项目走”这一根本原则的重要体现。

从目前已发行的情况来看，专项债存在资金使用效率不高、撬动社会资本力度不够的问题，从发展趋势来看，专项债将逐渐从“量”到“质”发生转变，其中提高专项债资金使用效率是关键。

3、专项债券全生命周期风险管理将进一步加强

2020年以来，专项债已成为政府债务的主要资金来源。

随着专项债券发行的市场风险和管理风险日益凸显，多地已加强了专项债全生命周期风险管理。

从长远来看，我国专项债全周期监管和市场化风险管理将进一步加强和完善。

4、专项债券发行逐步向专业化、市场化转变

首先，专项债券发行的期限更加匹配市场需求。2018年以来，地方政府专项债券有了更长期限的品类，一些较长期限的大型基础设施项目有了更为匹配且成本更低的融资途径。

其次，专项债券品种日益多样化，其种类日益丰富、使用范围不断扩大、发行灵活度大幅提升。

最后，随着不断完善地方政府专项债发行机制，财政部出台多项文件规范地方债发行管理，从科学制定发行计划、合理安排债券期限结构、加强地方债发行项目评估、债券资金管理及完善信用评级和信息披露机制等多个方面，保障了和规范了地方政府专项债券发行。

5、新能源、新基建的专项债投向进一步加大

由于新基建范围较为广泛，财政、发改、交通、教育、文旅、住建、卫健等相关部门之间将加强协调联动，落实项目专项债券申报投向和保证融资与收益自求平衡。

数据说明：

[1] 本报告数据统计时间截至2022年12月31日（涉及到GDP等部分的数据统计时间截止至2023年2月10日）；

[2] 数据来源于政府网站公开信息、相关报告、中债网等信息网站；

[3] 报告中的部分数据可能会因四舍五入等计算口径、会与部分公开数据略有差别，因此仅做参考，精准数据以监管部门官方数据为主。

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